Internationaler Verband der Tarifeure


Die Zukunft der OTIF

 

Die OTIF

Die Zwischenstaatliche Organisation für den internationalen Eisenbahnverkehr, deren französische Bezeichnung und Abkürzung Organisation intergouvernementale pour les transports internationaux ferroviaires – OTIF lautet, besteht in dieser Form seit dem 1. Mai 1985. Ihr Ursprung reicht jedoch bis ins Jahr 1883 zurück. Sie umfasst zurzeit 47 Mitgliedstaaten und ein assoziiertes Mitglied. Ihr Amtssitz ist Bern und ihre Arbeitssprachen sind französisch, deutsch und englisch. Ihre Rechtsgrundlage ist das Übereinkommen über den internationalen Eisenbahnverkehr (COTIF) vom 9. Mai 1980 in der Fassung des Protokolls von Vilnius vom 3. Juni 1999, das aus einem Grundübereinkommen mit statutarischen Bestimmungen und sieben Anhängen mit internationalem Eisenbahnrecht aus den Bereichen privatrechtlicher Verträge über die Beförderung von Reisenden und Gütern (CIV, CIM), Nutzung fremder Eisenbahninfrastruktur (CUI) und Nutzung fremder Wagen (CUV) sowie öffentlich-rechtlichen technischen Vorschriften über einheitliche Sicherheitsstandards und Zulassungsverfahren für gefährliche Güter (RID) und für Eisenbahnrollmaterial (APTU und ATMF) besteht. Die Hauptaufgaben der OTIF bestehen in der Betreuung und Weiterentwicklung der genannten Anhänge sowie darüber hinaus darin, in ihrem Rahmen einen Beitrag für weitere Erleichterungen für den Grenzübertritt im Eisenbahnbereich zu leisten. 

 

Territoriale Erweiterung

Für die OTIF besteht naturgemäß ein primäres Interesse, den territorialen Anwendungsbereich weiter zu vergrößern. In Betracht kämen insbesondere weitere Strecken in der Russischen Föderation, einschließlich Eisenbahnfähren im Schwarzen und mittelfristig auch im Kaspischen Meer, der Beitritt Weißrusslands, weitere Strecken in der Ukraine, ebenfalls einschließlich Schwarzmeerfähren, der Beitritt Moldawiens, der demnächst zu erwartende Beitritt Aserbaidschans, sowie, vor allem bei Einrichtung entsprechender Eisenbahnfähren im Kaspischen Meer, Beitritte von Kasachstan und Turkmenistan. Eine wichtige Rolle spielt auch die Zusammenarbeit der OTIF mit der seit 1985 bestehenden Economic Cooperation Organization (ECO) mit Sitz in Teheran, welche die wirtschaftliche Zusammenarbeit von zehn islamischen Staaten zum Ziel hat und in diesem Rahmen den Beitritt Pakistans zur OTIF fördert. Weitere Möglichkeiten ergeben sich längerfristig in Bezug auf weitere Staaten Nordafrikas, auf Saudi Arabien und auf die Golfregion sowie hinsichtlich einer Reaktivierung der Mitgliedschaft des Irak.

 

Organisatorische Zersplitterung

Die Gegenwart und Zukunft des internationalen Eisenbahnverkehrs wird maßgeblich durch den Umstand beeinflusst, dass dieser, anders als der Luftverkehr, der Seeverkehr sowie bis zu einem gewissen Grad auch der Straßen- und Binnenschiffsverkehr, nicht von jeweils einer einzigen Regierungsorganisation mit umfassender Zuständigkeit (ICAO, IMO, UNECE) sondern von zwei Organisationen, der OTIF und der Organisation für die Zusammenarbeit der Eisenbahnen OSShD, deren russische Bezeichnung ОРГАНИЗАЦИЯ СОТРУДНИЧЕСТВА ЖЕЛЕЗНЫХ ДОРОГ – ОСЖД lautet, betreut wird, deren Hauptaufgaben und Mitgliederstand sich überlappen. Die OSShD, wurde am 28. Juni 1956 gegründet. Ihr Amtssitz ist Warschau und ihre Arbeitssprachen sind russisch und chinesisch. Sie umfasst 27 Mitglieder, wobei ihre Organe sowohl von den Regierungen (oberstes Organ ist die jährlich tagende Ministerkonferenz) als auch von den, in den meisten Staaten noch einen Teil der Staatsverwaltung bildenden, Eisenbahnunternehmen gebildet werden.

 

Hinzu kommt, dass die Europäische Union (EU), deren Recht von einem Teil der Mitgliedstaaten beider Organisationen ebenfalls angewendet wird, für den nationalen und internationalen Eisenbahnverkehr ihrer Mitgliedstaaten gültige Rechtsinstrumente, namentlich in den Bereichen Marktliberalisierung, Konsumentenschutz sowie Sicherheit und Technische Interoperabilität in Kraft gesetzt hat, die laufend weiterentwickelt werden. Auch hier ergeben sich zahlreiche Überlappungen mit den Aufgaben von OTIF und OSShD.

 

OTIF – EU

Was das Verhältnis OTIF – EU anbelangt, bestehen klare Mehrheiten zugunsten der EU: 25 Mitgliedstaaten der EU sind auch Mitgliedstaaten der OTIF. Hinzu kommen zwei Mitgliedstaaten des EWR, ein Staat mit bilateralen Übereinkommen, sowie mehrere Beitrittskandidaten, was in Summe rund drei Viertel aller Mitgliedstaaten der OTIF ausmacht. Aus solchen Verhältnissen ergibt sich eine klare Notwendigkeit, jegliche Unvereinbarkeit des Rechts der OTIF mit dem Recht der EU durch Anpassung des ersteren hintanzuhalten. Ein maßgeblicher Schritt im Hinblick auf diese Anpassung erfolgte durch im Juni 2009 abgehaltene 24. Tagung des OTIF Revisionsausschusses, bei der eine Revision der COTIF Anhänge E (CUI), F (APTU) und G (ATMF) vorgenommen und dadurch deren Vereinbarkeit mit EU-Recht wiedererlangt wurde. Mit dem Inkrafttreten der Änderungen am 1. Dezember 2010 setzte ein noch andauernder Prozess der Rücknahme der Erklärungen von 26 OTIF Mitgliedstaaten über die Nichtanwendung der genannten Anhänge ein und wurde die rechtliche und technische Interoperabilität zwischen EU und Nicht-EU Mitgliedstaaten der OTIF vorangetrieben. Dabei dürfen jedoch jene Mitgliedstaaten der OTIF die nicht der EU angehören, allein schon aus demokratiepolitischer Sicht auch die Solidarität der anderen Staaten und die Berücksichtigung ihrer spezifischen Bedürfnisse erwarten. Ein erster Schritt ist deren Einbeziehung in die Verfahren der EU zur Neu- und Weiterentwicklung der Technischen Spezifikationen für die Interoperabilität (TSI). In speziellen Tagungen der OTIF für Nicht-EU MS stellen Experten der Europäischen Eisenbahnagentur (ERA) die Hintergründe, Grundsätze und Entwicklungen der TSI vor. Einen weiteren wichtigen Schritt stellt der am 1. Juli 2011 erfolgte Beitritt der EU zum COTIF 1999 dar, der allerdings den Schönheitsfehler aufweist, dass drei Mitgliedstaaten der EU, Irland, Italien und Schweden, das Protokoll von Vilnius 1999 noch immer nicht ratifiziert haben. Nach Beseitigung dieses Hindernisses könnten weiter Schritte der Zusammenarbeit folgen, wie zum Beispiel die gemeinsame Erarbeitung der TSI und der entsprechenden Vorschriften der OTIF (ETV) auf der Grundlage von Entwürfen der Europäischen Eisenbahnagentur (ERA).

 

OTIF – OSShD

Im Verhältnis OTIF – OSShD spielen die Mehrheitsverhältnisse, rund die Hälfte der Mitgliedstaaten der OTIF sind auch solche der OSShD, insofern eine geringere Rolle, als in diesen Staaten die Anwendungsbereiche der beiden Rechte weitgehend nach Strecken getrennt wurden. Dies liegt zwar im Interesse der Rechtssicherheit, stellt aber eine Erschwerung des internationalen Eisenbahnverkehrs dar, die im diametralen Gegensatz zu den Zielsetzungen beider Organisationen steht. Die internen Strukturen der OSShD, bei der alle wichtigen Entscheidungen einstimmig angenommen werden müssen und die sprachlichen Barrieren lassen aber nur sehr langsame Annäherungsprozesse zu. Einen dieser Prozesse stellt die 2011 von der UNECE in Genf ins Leben gerufene Expertengruppe “Einheitliches Eisenbahnrecht” dar, in der die Russische Föderation eine Schlüsselstellung einnimmt.

Es liegt auf der Hand, dass auch im internationalen Eisenbahnverkehr letzten Endes die Schaffung einer einzigen Regierungsorganisation mit möglichst umfassender Zuständigkeit anzustreben ist.

 

Hauptprojekte im Zeitraum 2013 – 2015

In der vom 1. Januar 2013 bis 31. Dezember 2015 dauernden Amtsperiode des neuen Generalsekretärs der OTIF werden zwingend die folgenden drei Projekte zur Durchführung anstehen:

 

1. 25. Tagung des Revisionsausschusses

 

2. Errichtung der Aufsichtsbehörde gemäß Protokoll von Luxemburg

 

3. Neuausrichtung des Ausschusses für Erleichterungen im Eisenbahnverkehr

 

25. Tagung des Revisionsausschusses

Diese Tagung soll laut Budget der OTIF im Herbst 2013 stattfinden, um gemäß zwingendem Auftrag des Rechnungsprüfers und Verwaltungsausschusses (OTIF-Aufsichtsorgan) Änderungen der Art. 25 und 27 (Budget, Rechnungsprüfung) des COTIF zu beraten. Hinzu kommt anstehender Änderungsbedarf bei den Anhängen zum COTIF, wobei voraussichtlich folgende Fragen zu beraten sein werden:

 

Anhang A – CIV: Anwendungsbereich, Haftungsfragen (Grundlagen, Obergrenzen, Verspätung), Elektronischer Beförderungsausweis, Elemente aus der EU-Verordnung 1371/2007 (Passagierrechte), Erläuterungen, Redaktion;

 

Anhang B – CIM: Anwendungsbereich, Haftungsfragen (Geltungsbereich, Anspruchsberechtigung, Obergrenzen), Elektronischer Frachtbrief, Frachtkostenermittlung, Erläuterungen, Redaktion;

 

Anhang E – CUI: Elemente aus der EU-Richtlinie 2001/14 (Infrastrukturzugang und -nutzung);

 

Anhänge F – APTU und G – ATMF: Elemente aus den EU-Rechtsinstrumenten für die

Eisenbahnsicherheit und -interoperabilität, Erläuterungen.

 

Errichtung der Aufsichtsbehörde gemäß Protokoll von Luxemburg

Eine Arbeitsgruppe zur Lösung der umfangreichen Detailfragen wird voraussichtlich Ende 2012 die Arbeit aufnehmen und bis spätestens Jahresende 2013 ihre Ergebnisse dem vorbereitenden Ausschuss (PrepCom) vorlegen. Diese müssen insbesondere Entwürfe der Statuten der Aufsichtsbehörde (diese ist eine eigene neue internationale Organisation in Form einer Konferenz der Vertragparteien des Protokolls von Luxemburg), des Sitzstaatübereinkommens, der Geschäftsordnung für deren Sitzungen und deren Vorschriften für das Register (Internationales Register für Sicherungsrechte an Eisenbahnrollmaterial) beinhalten. Mit dem Inkrafttreten des Protokolls von Luxemburg muss die Aufsichtsbehörde errichtet sein und hat die OTIF als deren Sekretariat zu fungieren.

 

Neuausrichtung des Ausschusses für Erleichterungen im Eisenbahnverkehr

Diese sollte so bald wie möglich nach Konsultationen der OTIF mit der OSShD, der EU und der UNECE erfolgen und sich in erster Linie auf die am 30.11.2011 in Kraft getretene neue Anlage 9: “Vereinfachung von Verfahren beim Grenzübertritt im internationalen Schienengüterverkehr” zum “Harmonisierungsübereinkommen” aus 1982 stützen. Die Bestimmungen sind, wie die Graphik zeigt sowohl für die ganz überwiegende Mehrheit der Mitgliedstaaten der OTIF, OSShD und EU als auch für die EU als eigene Vertragspartei des Harmonisierungsübereinkommens verbindlich, bedürfen jedoch zur vollen Wirksamkeit noch international entsprechend abgestimmter konkreter Ausführungsregelungen.

 

Weitere Projekte

Im Rahmen einer Arbeitsgruppe der UNECE in Genf unter der Leitung der Russischen Föderation wird einmal mehr das Dauerprojekt „einheitliches internationales Eisenbahnrecht“ mit Schwergewicht auf dem eurasischen Schienengüterverkehr weiterverfolgt. Die OTIF bemüht sich diese Bestrebungen bestmöglich zu unterstützen. Der erste bereits sehr schwierige Schritt ist der Entwurf einer politischen Absichtserklärung. Welcher Schritt dann folgen soll, der Entwurf von Modellvorschriften oder der Entwurf eines verbindlichen Einheitsrechts auf der Grundlage von überarbeiteten Vorschriften der OSShD ist nicht absehbar. Eine brauchbare Lösung erscheint nur denkbar, wenn die OSShD auch ihre internen Beschlussprozesse reformiert. Derzeit kann ein einziger Staat bereits jeglichen wichtigen Beschluss blockieren.

 

Weiterhin von Bedeutung erscheint auch die Arbeit der OSZE im Rahmen ihres Wirtschafts- und Umweltforums, das sich in der Vergangenheit auf Ebene ihrer hauptsächlich von Diplomaten beschickten Tagungen bereits mit Fragen der Erleichterung des Grenzübergangs, der Sicherung und des Gefahrguttransports befasst hat.

 

Ausblick

Die hauptsächliche Bedeutung und Stärke der OTIF lag stets im Bereich der internationalen Rechtssetzung, wobei zum traditionellen Privatrechtsbereich mehr und mehr der öffentlich-rechtliche Bereich sicherheitstechnischer Harmonisierung hinzugetreten ist. Versuche, den Schwerpunkt auf politische Themen zu legen, für deren Behandlung die OTIF weder ausreichende kompetenzrechtliche Grundlagen noch Ressourcen besitzt, haben sich zu Lasten der rechtlichen Facharbeit ausgewirkt und sind als gescheitert anzusehen. Unter neuer Leitung sollte die OTIF zu ihren alten Werten zurückfinden und sich mit neuem Schwung dem Dienst an den Mitgliedstaaten und deren Bevölkerung sowie den Betreibern und Nutzern im internationalen Eisenbahnverkehr widmen. Ganz wichtig wird es auch sein, den stark ins Hintertreffen geratenen wissenschaftlichen Bezug der Tätigkeit der OTIF zu intensivieren. Eine Organisation, die immerhin zwei Weltkriege überstanden hat, kann auch längere geistige Hungerphasen überstehen, auf der Basis der in ihrem Personal vorhandenen ausgezeichneten fachlichen und intellektuellen Fähigkeiten ist sie jedoch bei entsprechender Motivation jederzeit auch zu weiteren Höchstleistungen fähig.

Dr. Gustav Kafka